Thông Luận

Tại sao các cường quốc tầm trung – và các nước nhỏ – lại quan trọng đối với chiến lược của Mỹ ?

Lực lượng an ninh tuần tra một tàu ngầm tên lửa đạn đạo của Hoa Kỳ tại Busan, Hàn Quốc, tháng 7 năm 2023 - Woohae Cho / Reuters

Thời điểm hiện tại có thể là một thời điểm khó hiểu và không thể đoán trước trong nền chính trị toàn cầu, nhưng chúng ta không thiếu những khuôn khổ và quan điểm nhằm giải thích, hoặc chí ít là mô tả, những diễn biến chính. Đối với nhiều nhà quan sát, cuộc xâm lược Ukraine của Tổng thống Nga Vladimir Putin và thái độ ngày càng hung hăng của nhà lãnh đạo Trung Quốc Tập Cận Bình trên khắp Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương đã chia thế giới thành nhiều khối, kéo Mỹ và các đồng minh vào một cuộc "Chiến tranh Lạnh mới" đối đầu Bắc Kinh và Moscow. Những người khác lại xem đây là kỷ nguyên cạnh tranh giữa các cường quốc, với nhân vật chính là Mỹ và Trung Quốc. Chiến lược An ninh Quốc gia mới nhất của Mỹ phản ánh quan điểm này, kết luận rằng "một cuộc cạnh tranh đang diễn ra giữa các cường quốc để định hình những gì sẽ xảy ra tiếp theo".

Tuy nhiên, những khuôn khổ này đã bị đơn giản hóa quá mức và lỗi thời : chúng đề cao sức mạnh đơn phương của Mỹ và Trung Quốc, trong khi đánh giá thấp sự phụ thuộc của hai nước này vào các nước khác, và bỏ qua tầm quan trọng sống còn của các cường quốc vừa và nhỏ, cũng như các thực thể thương mại và các chủ thể phi nhà nước khác. Dù một số khía cạnh của Chiến tranh Lạnh vẫn đúng cho đến ngày nay, chẳng hạn như sự cạnh tranh địa chính trị giữa hai cường quốc có hệ thống chính trị và ý thức hệ khác biệt đáng kể, sự hội nhập và phụ thuộc lẫn nhau, vốn là đặc điểm của hệ thống quốc tế trong thế kỷ này, đã đặt các nhà hoạch định chính sách ngày nay vào một bối cảnh rất khác so với thế kỷ 20 mà những người tiền nhiệm của họ phải đối mặt.

Cuộc cạnh tranh mà người Mỹ đang phải đối diện không đơn thuần là cuộc đối đầu song phương với một cường quốc khác. Nó cũng không phải một cuộc cạnh tranh giữa hai khối độc tài và dân chủ được phân định rõ ràng. Thay vào đó, nó là một cuộc cạnh tranh không ngừng thay đổi của các liên minh và các nhóm đối tác đặc biệt, những người sẽ bắt tay cùng nhau giải quyết một vấn đề hoặc một vài vấn đề cụ thể. Như Hal Brands và Zack Cooper đã lưu ý vào năm 2020 , các liên minh này khác nhau tùy thuộc vào vấn đề được quan tâm. Các đối tác tham gia vào việc cân bằng địa chính trị chống lại sức mạnh quân sự ngày càng tăng của Trung Quốc ở Tây Thái Bình Dương có thể khác với các đối tác bảo vệ và thúc đẩy các công nghệ tiên tiến. Một số nhóm được hình thành một cách tự nhiên, bao gồm các đối tác sẵn sàng hợp tác và có cùng chí hướng. Những nhóm khác là tập hợp các đối tác bất đắc dĩ, trong các mối quan hệ được hình thành do sự cần thiết hoặc thuận tiện.

Trong thế giới của các nhóm và liên minh đặc biệt này, đôi khi, Washington phải hợp tác với những chủ thể không ủng hộ – thậm chí hoàn toàn thù địch với – một số lợi ích hoặc giá trị của Mỹ. Đôi khi, Mỹ sẽ cần sử dụng các biện pháp khuyến khích và thậm chí là gây áp lực để khiến các bên liên quan tuân theo các mục tiêu của Mỹ. Nhưng nếu các liên minh, các nhóm, và các quan hệ cá nhân này được quản lý một cách khéo léo và có mục tiêu rõ ràng, thì Mỹ có thể thúc đẩy lợi ích của chính mình, đồng thời giúp xây dựng một trật tự quốc tế kiên cường và ổn định, duy trì sự thịnh vượng cho các đồng minh và đối tác của họ.

Những thực tế mới này đòi hỏi một sự thay đổi trong chiến thuật và chiến lược của Mỹ – và có lẽ quan trọng nhất, chúng đòi hỏi một tư duy dài hạn mới. Trước tiên, một chiến lược Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương hiệu quả đòi hỏi Washington phải chú ý nhiều hơn đến các cường quốc vừa và nhỏ – ở Châu Âu, Đông Nam Á, và trên khắp lục địa Châu Phi – những nước sẽ đóng vai trò quan trọng trong việc đối phó với năng lực ngày càng tăng của Bắc Kinh. Nói rộng hơn, để theo đuổi một đại chiến lược trong một thế giới không chỉ có các đối tác và đồng minh thân thiết, mà còn có các quan hệ song phương thuận tiện và các liên minh không cố định, Mỹ sẽ cần phải chấp nhận hoạt động trong vùng xám giữa sự phụ thuộc lẫn nhau và tự quyết, giữa trật tự đa cực và trật tự khối, và với các đối tác mà sự sẵn lòng hợp tác với Washington sẽ thay đổi từ vấn đề này sang vấn đề khác.

Cách tiếp cận lấy liên minh làm trung tâm không có nghĩa là chỉ dựa vào mẫu số chung nhỏ nhất, mà là tìm cách phối hợp và điều chỉnh với các đối tác chính, để duy trì một mạng lưới mạnh mẽ gồm nhiều bên liên quan, tập trung vào một loạt mục tiêu rõ ràng. Nhìn chung, chính quyền Biden đã triển khai hiệu quả cách tiếp cận này, nhưng họ đang bị chống đối ở Washington ngày nay, khi một số tiếng nói ủng hộ một cuộc cạnh tranh đơn phương, có tổng bằng không với Trung Quốc, theo đó buộc các đối tác của Mỹ phải chọn phe. Tuy nhiên, quan điểm đó sẽ tạo cơ hội cho Bắc Kinh tiếp cận các đối tác của Mỹ, khiến Mỹ bị cô lập hơn, và sau cùng sẽ trở nên kém an toàn hơn.

Vòng quanh thế giới

Không ở đâu mà nhu cầu về một tư duy mới rõ ràng hơn ở Đài Loan. Để có thể ngăn chặn và sau cùng là bảo vệ hòn đảo khỏi một cuộc tấn công tiềm tàng từ Trung Quốc, quân đội Mỹ phải nhìn xa hơn Nhật Bản và Hàn Quốc, nơi các căn cứ của Mỹ nằm trong tầm bắn của tên lửa Trung Quốc. Ngoại trừ Australia, nơi sự hiện diện quân sự của Mỹ đang mở rộng và hợp tác quốc phòng ngày càng sâu rộng, những nơi khác mà Washington có thể tìm kiếm cơ hội mới là ở Đông Nam Á và các quần đảo Thái Bình Dương. Trong thập niên vừa qua, Singapore, một quốc gia với dân số năm triệu người, đã lặng lẽ trở thành một đối tác quan trọng trong lĩnh vực này. Dù không phải là một đồng minh chính thức của Mỹ, nhưng ngày nay, Singapore đang củng cố sự hiện diện quân sự của Mỹ ở Đông Nam Á, hỗ trợ việc triển khai luân phiên các tàu chiến ven bờ, máy bay giám sát – và sắp tới còn có cả máy bay không người lái. Singapore cũng đóng vai trò như một trung tâm hậu cần và tiếp liệu. Các thỏa thuận gần đây nhằm mở rộng khả năng tiếp cận, tập trận, và huấn luyện với Philippines, tăng cường hợp tác quốc phòng với Papua New Guinea, cũng phản ánh nỗ lực đa dạng hóa cần thiết cho người Mỹ.

Về mặt kinh tế, các chuỗi cung ứng phức tạp và các hệ sinh thái đổi mới làm nền tảng cho sự phát triển và sản xuất các công nghệ tiên tiến đang thúc đẩy sự hội nhập xuyên biên giới chưa từng có, trong đó các nền kinh tế nhỏ thường đóng vai trò quan trọng trong các ngành công nghiệp then chốt. Để phát triển chuỗi cung ứng an toàn hơn cho ngành công nghiệp bán dẫn, Washington đang củng cố sự hợp tác với Hà Lan, Nhật Bản, Hàn Quốc, và Đài Loan. Và để giảm sự phụ thuộc vào Trung Quốc đối với các khoáng sản quan trọng, Australia và Indonesia – cùng nhiều đối tác tiềm năng khác của Mỹ ở Nam Mỹ và Châu Phi – đang định vị mình là những nguồn cung thay thế chính. Thật vậy, một trong những lý do khiến Bắc Kinh nỗ lực lôi kéo Châu Âu và các nước phương Nam toàn cầu là vì Trung Quốc hiểu các chủ thể trong khu vực này đóng vai trò quan trọng như thế nào trong việc định hình cuộc cạnh tranh chiến lược lớn hơn.

Không có gì trong những điều trên làm giảm đi lợi thế và sức mạnh đáng kể mà Mỹ vẫn đang sở hữu. Nhưng vai trò của các nước nhỏ đang lớn dần trong cuộc cạnh tranh giữa các liên minh trong thế kỷ 21. Hãy xem xét trường hợp của Hà Lan. Đất nước có dân số dưới 20 triệu người này là trụ sở của công ty ASML đóng vai trò sống còn đối với sản xuất chất bán dẫn toàn cầu. ASML là nhà cung cấp toàn cầu duy nhất của thế hệ thiết bị quang khắc mới nhất, vốn rất quan trọng đối với việc sản xuất chip logic tiên tiến. Đó là lý do tại sao việc liên kết với Hà Lan – và Nhật Bản, một nhà cung cấp thiết bị sản xuất chất bán dẫn quan trọng khác – là cần thiết cho sự thành công của các biện pháp kiểm soát xuất khẩu sâu rộng mà chính quyền Biden áp đặt kể từ tháng 10/2022, nhằm hạn chế các vật liệu và công nghệ có sẵn cho ngành công nghiệp bán dẫn của Trung Quốc. Vì thế, nỗ lực của Washington nhằm hạn chế khả năng của Trung Quốc trong một công nghệ quan trọng phụ thuộc vào sự hỗ trợ từ nền kinh tế lớn thứ 18 trên thế giới và sự tuân thủ của một công ty tư nhân.

Tất nhiên, các đồng minh hiệp ước lâu đời và các nền kinh tế lớn trên thế giới sẽ tiếp tục là trụ cột chính cho chiến lược của Mỹ. Kể từ khi Nga xâm lược Ukraine, diễn đàn G-7 đã trải qua một quá trình hồi sinh mạnh mẽ, và đang đóng vai trò là diễn đàn chính để phối hợp chính sách đối đầu với Moscow và hỗ trợ Ukraine. Trong nhiều vấn đề liên quan đến cạnh tranh chiến lược với Trung Quốc, hợp tác với G-7 sẽ tiếp tục là điểm xuất phát của Mỹ, chẳng hạn như khi xem xét giới hạn đầu tư vào lĩnh vực công nghệ cao ở Trung Quốc. Các biện pháp như vậy chỉ có thể có hiệu quả và tránh gây tổn thất cho các công ty Mỹ nếu các quốc gia khác chịu áp dụng các biện pháp tương tự trong cùng lĩnh vực – và việc xây dựng liên minh sẽ bắt đầu với G-7. Về quốc phòng, NATO và các liên minh hiệp ước của Mỹ ở Châu Á, vốn cung cấp khuôn khổ pháp lý vững chắc cho sự hiện diện và hoạt động quân sự của Mỹ, sẽ tiếp tục là nền tảng cho chiến lược của Mỹ.

Nhưng động lực lớn hơn, trong đó Mỹ phụ thuộc vào các quốc gia và đối tác thương mại thuộc mọi quy mô và thành phần để tạo ra một chính sách Trung Quốc và chiến lược Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương hiệu quả và bền vững, sẽ xuất hiện lặp đi lặp lại trên toàn cầu và trong tất cả các lĩnh vực quan trọng của cạnh tranh chiến lược. Dù là Mỹ đang cố gắng xây dựng ảnh hưởng trong các cơ quan thiết lập tiêu chuẩn, hay đảm bảo thế phòng thủ hiệu quả nhằm ngăn chặn sự xâm lược của Trung Quốc, thì thành công cũng phụ thuộc vào khả năng Washington hợp tác và liên kết với nhiều bên khác nhau, bao gồm cả những nước vừa và nhỏ.

Nhưng một chiến lược xây dựng liên minh thành công đòi hỏi phải cân nhắc các thực tế về chức năng và cấu trúc mà các đối tác của Mỹ phải đối mặt, đồng thời thực hiện điều đó một cách khéo léo và kiên nhẫn. Có lẽ quan trọng nhất, các thành viên của bất kỳ liên minh hoặc nhóm nào cũng sẽ có quan hệ kinh tế và ngoại giao sâu sắc với Trung Quốc, không muốn tham gia một khối công khai chống Trung Quốc – và họ gần như không có khả năng làm như vậy, xét đến thực tế chính trị trong nước. Điều này đúng với cả nước lớn lẫn nước nhỏ. Ngay cả Nhật Bản, được cho là quốc gia ở Châu Á lo ngại nhất về sức mạnh ngày càng tăng của Trung Quốc, cũng phụ thuộc sâu sắc vào nền kinh tế Trung Quốc vì sự thịnh vượng của chính họ. Điều tương tự cũng xảy ra với các thành viên Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á, tất cả đều có liên kết kinh tế sâu rộng và ngày càng tăng với Trung Quốc. Do đó, bên cạnh sự phụ thuộc lẫn nhau của chính họ với Trung Quốc, Mỹ sẽ bị ảnh hưởng và bị hạn chế trong việc đẩy lùi sức mạnh của Trung Quốc bởi sự phụ thuộc lẫn nhau của các đối tác liên minh. Dù nhiều quốc gia trong khu vực quan ngại sâu sắc về tham vọng của Trung Quốc, không nước nào sẵn sàng liên minh công khai để chống lại tham vọng đó, và hầu hết đều thận trọng về mức độ mà họ có thể trực tiếp tấn công Bắc Kinh. Các đối tác này sẽ tiếp tục theo đuổi các chiến lược phòng bị nước đôi nhằm tìm cách cân bằng sự can dự của các cường quốc bên ngoài. Một cuộc khảo sát gần đây cho thấy đa số người dân khắp Châu Á tin rằng hậu quả của cạnh tranh chiến lược Mỹ-Trung sẽ là tiêu cực ; hơn 60% nghĩ rằng an ninh quốc gia của đất nước họ sẽ gặp rủi ro. Đối với các nước láng giềng của Trung Quốc, viễn cảnh xung đột luôn hiện hữu. Như Tổng thống Philippines, Ferdinand Marcos, Jr., đã nói trong một cuộc phỏng vấn  gần đây về căng thẳng Mỹ-Trung xoay quanh vấn đề Đài Loan : "Tôi đã học được một câu nói của người Châu Phi : Khi voi đánh nhau, kẻ thua cuộc là cỏ. Chúng tôi là cỏ trong tình huống này. Chúng tôi không muốn bị chà đạp".

Về phần mình, Trung Quốc cũng phải đối mặt với tình hình địa chính trị phức tạp tương tự. Dù sở hữu sức mạnh kinh tế và quân sự lớn, Bắc Kinh vẫn phụ thuộc vào các quan hệ thương mại và quan hệ song phương quan trọng để tăng sức mạnh cho nền kinh tế và hiện đại hóa quân đội. Trung Quốc là nước nhập khẩu năng lượng ròng, họ cần tiếp tục tiếp cận hệ thống tài chính toàn cầu do Mỹ kiểm soát, và vẫn thua xa Nhật Bản, Hàn Quốc, Đài Loan, Mỹ, và các quốc gia chủ chốt của Châu Âu về thiết kế và sản xuất chất bán dẫn tiên tiến. Bất chấp những lời tán dương của Bắc Kinh về tính ưu việt của hệ thống chính trị và khả năng tự cung tự cấp của họ, Đảng Cộng sản Trung Quốc vẫn đang có những sự phụ thuộc quan trọng, vốn sẽ không biến mất trong tương lai gần. Điều đó giúp giải thích tại sao Trung Quốc lại duy trì một cách vụng về quan hệ tốt đẹp với các nước Châu Âu (vốn nằm trong số các đối tác thương mại và công nghệ lớn nhất của họ) và Moscow (một đối tác năng lượng và an ninh quan trọng), dù mối quan hệ với Moscow sẽ đe dọa mối quan hệ với Châu Âu. Bắc Kinh, giống như Washington, bị mắc kẹt trong một thế giới của những sự đánh đổi.

Quay về thực tế

Giữa lúc phải vật lộn trong một hệ thống quốc tế biến động, người Mỹ nên tuân thủ một số nguyên tắc chính. Đầu tiên, trong một thế giới có ít quốc gia sẵn sàng liên minh trực tiếp chống lại Trung Quốc, Mỹ cần phải cẩn trọng khi đưa ra cho các đối tác những lựa chọn có tổng bằng không, chỉ nên giới hạn những lựa chọn này trong các trường hợp mà sự liên kết rõ ràng chống lại Trung Quốc là hoàn toàn cần thiết để bảo vệ các lợi ích sống còn của Mỹ. Mỹ cũng cần các định nghĩa hẹp về những yếu tố của cuộc cạnh tranh chiến lược với Trung Quốc thực sự đòi hỏi sự hợp tác từ các nước khác, và trong những trường hợp đó, Mỹ phải vận dụng toàn bộ sức nặng ngoại giao và khả năng thuyết phục của mình. Nhưng trong những trường hợp khác, Washington phải cho các chính phủ đối tác không gian để xác định quan hệ của họ với Trung Quốc theo những cách phù hợp với lợi ích của họ và thực tế khu vực. Theo đó, cách tiếp cận của chính quyền Biden đối với cuộc cạnh tranh công nghệ – xây dựng "hàng rào cao" xung quanh "sân nhỏ" gồm các công nghệ tiên tiến có ứng dụng quân sự – sẽ có ý nghĩa nếu được áp dụng triệt để. Nhưng Washington phải chống lại áp lực trong nước về việc không ngừng mở rộng danh sách các công nghệ bị kiểm soát và các biện pháp khác được thiết kế để cản trở bước tiến của Trung Quốc. Lý do đơn giản là vì hàng rào càng cao thì càng khó xây dựng và duy trì một liên minh. Đối với một số công nghệ then chốt, chẳng hạn như chất bán dẫn, đúng là cần gây áp lực đáng kể lên các quốc gia đối tác và các chủ thể thương mại để buộc họ đi theo sự dẫn dắt của Mỹ. Nhưng đối với những công nghệ và hành động khác, chẳng hạn như sàng lọc đầu tư ra nước ngoài, Washington nên thận trọng điều chỉnh cách tiếp cận của mình để duy trì tính toàn vẹn và hiệu quả của liên minh, đồng thời tránh làm tổn hại đến lợi ích của các chủ thể thương mại Mỹ.

Các vấn đề liên quan đến Đài Loan cũng cần nhận được sự quan tâm tương tự. Dù các quốc gia ngày càng sẵn sàng lên tiếng ủng hộ hòa bình và ổn định ở Eo biển Đài Loan (như được minh họa bằng tuyên bố chung giữa Marcos và Tổng thống Mỹ Joe Biden hồi tháng 5), hỗ trợ chính trị hoặc vật chất cho Đài Loan lại là một vấn đề hoàn toàn khác – ngay cả đối với một quốc gia như Nhật Bản, nước có vị trí địa lý gần kề và sẽ bị ảnh hưởng nặng nề bởi một cuộc xung đột xuyên eo biển. Washington cần tiếp tục đi đầu trong vấn đề này và tăng cường hỗ trợ Đài Loan trong việc đẩy lùi áp lực từ Trung Quốc, mở rộng sự ủng hộ quốc tế dành cho Đài Loan, đồng thời tăng cường hội nhập kinh tế và khả năng phục hồi của hòn đảo. Nhưng để mở rộng liên minh ủng hộ sự thịnh vượng và an ninh của Đài Loan, Mỹ phải cân bằng giữa nhu cầu hành động kiên quyết trước sự hiếu chiến của Bắc Kinh với sự miễn cưỡng có thể hiểu được của nhiều cường quốc vừa và nhỏ khi bị lôi kéo vào cuộc xung đột giữa Washington và Bắc Kinh tại Đài Loan. Nếu Washington thực sự muốn ngăn chặn Bắc Kinh, họ sẽ cần một liên minh lớn, chặt chẽ, và đáng tin cậy gồm các đối tác, những người có thể – theo cách riêng của họ – nhắc nhở cho Bắc Kinh về chi phí ngoại giao, kinh tế, và quân sự đáng kể mà nước này sẽ phải trả nếu tiến hành một cuộc tấn công quân sự ở Eo biển Đài Loan. Và, điều quan trọng là, Washington càng kiên định và thống nhất trong cách tiếp cận các vấn đề xuyên eo biển, thì họ càng mang lại cho các thành viên hiện tại và tương lai của liên minh sự tự tin và không gian chính trị để hoà hợp với các nỗ lực của Mỹ.

Dù quan hệ chặt chẽ với Mỹ vẫn là ưu tiên hàng đầu của hầu hết các quốc gia trong khu vực, nhưng họ cũng nhận ra lợi ích vật chất đáng kể khi hợp tác với Bắc Kinh. Nếu nền kinh tế Trung Quốc tiếp tục suy thoái, bức tranh này có thể sẽ khác trong một thập niên tới. Nhưng hiện tại, đây là một thực tế mà Mỹ không thể tránh khỏi. Do đó, Washington sẽ cần khuyến khích sự tham gia vào các liên minh mà họ lãnh đạo, với những động cơ tích cực thúc đẩy lợi ích quốc gia của các đối tác của Mỹ. Về khía cạnh này, chính sách của Mỹ gần đây đã thất bại : dù nhiều quốc gia trong khu vực đánh giá cao sự tập trung an ninh mới của Mỹ vào Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương – bao gồm tăng cường liên minh với Australia, Nhật Bản, Philippines, và Hàn Quốc – sự vắng mặt của một chương trình nghị sự kinh tế khu vực hấp dẫn đã làm suy yếu ảnh hưởng của Mỹ. Khuôn khổ Kinh tế Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương do Mỹ khởi xướng là một đối thủ cạnh tranh kém so với các liên kết thương mại và đầu tư rộng lớn mà Trung Quốc cung cấp. Lời hứa tăng khả năng tiếp cận thị trường Mỹ, thông qua các hiệp định thương mại có tính ràng buộc về mặt pháp lý, tiếp tục là công cụ thuyết phục nhất mà Washington có sẵn để tăng cường hợp tác và khuyến khích các đối tác đưa ra quyết định trong nước mà họ vẫn đang chần chừ. Một yếu tố quan trọng khác là chiến lược của Mỹ phải bao gồm các cam kết mới đối với hệ thống thương mại đa phương và sự sẵn lòng đàm phán các thỏa thuận tiếp cận thị trường có ý nghĩa. Tất nhiên, trong thời gian tới, cách tiếp cận này sẽ đối mặt với những trở ngại chính trị gay gắt trong nước, nhưng Mỹ không thể yêu cầu các đối tác hy sinh các cơ hội kinh tế và thương mại ở Trung Quốc mà không bù đắp bằng các ưu đãi hữu hình của riêng họ.

Washington cũng cần thể hiện nhận thức rõ hơn về các tình huống chính trị trong nước mà các đối tác của họ phải đối mặt. Việc một số đối tác liên minh và đối tác cá nhân có một câu trả lời lúc riêng tư và một câu trả lời khác trước công chúng thường không phải là biểu hiện của sự hèn nhát, mà là sự phản ánh những thực tế chính trị và kinh tế đang hạn chế các hành động chống Trung Quốc một cách công khai. Lúc riêng tư, các quan chức trên khắp Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương bày tỏ sự lo lắng sâu sắc về ý định và hành động của Trung Quốc, đồng thời hoan nghênh những nỗ lực của Mỹ nhằm chống lại tác động xấu của Bắc Kinh đối với trật tự khu vực. Tuy nhiên, việc công khai về những lo ngại này sẽ kích động phản ứng chính trị, ngoại giao, và kinh tế từ Bắc Kinh. Dù Mỹ, một siêu cường kinh tế và quân sự, có thể chịu được những áp lực mà Trung Quốc có thể gây ra, nhưng hầu hết các quốc gia khác không đủ khả năng để tự tin hành động như vậy. Mỹ phải giúp xây dựng khả năng phục hồi của các thành viên liên minh, những người đang phải đối mặt với cưỡng ép kinh tế từ Bắc Kinh. Nhưng cho đến khi khả năng đó được hình thành, người Mỹ luôn cần phải nhạy cảm với những rủi ro thực tế mà các nền kinh tế nhỏ hơn phải đối mặt.

Washington có thể giúp hỗ trợ các nhà lãnh đạo của các thành viên hiện tại và tiềm năng của liên minh bằng cách điều chỉnh những lời lẽ và hành động của chính mình để phản ánh thực tế trong nước của các đối tác. Định hình hành động của Mỹ ở Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương dựa trên cạnh tranh chiến lược với Trung Quốc sẽ khiến việc xây dựng động lực trong khu vực trở nên khó hơn, chứ không phải dễ hơn. Một tuyên bố chung gần đây được đưa ra bởi các nhà lãnh đạo của các thành viên Đối thoại An ninh Bốn bên (Quad) – Australia, Ấn Độ, Nhật Bản và Mỹ – chính là một ví dụ thành công của cách tiếp cận có điều chỉnh này. Văn bản khoảng 3.000 từ mô tả kế hoạch của các nước Quad nhằm tăng cường hợp tác ở Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương, nhưng Trung Quốc hoàn toàn không được đề cập. Trong một thế giới mà Washington phải nhanh chóng xây dựng nhiều liên minh khác nhau để đẩy lùi chủ nghĩa xét lại của Trung Quốc và ủng hộ một trật tự tự do và cởi mở hơn, sẽ là khôn ngoan nếu không nói ra những điều cần được giữ im lặng.

Jude Blanchette và Christopher Johnstone

Nguyên tác : The Illusion of Great-Power Competition", Foreign Affairs, 24/07/2023

Nguyễn Thị Kim Phụng biên dịch

Nguồn : Nghiên cứu quốc tế, 10/08/2023

Jude Blanchette là giám đốc về nghiên cứu Trung Quốc tại Trung tâm Nghiên cứu Chiến lược và Quốc tế. Ông là tác giả cuốn sách "China’s New Red Guards : The Return of Radicalism and the Rebirth of Mao Zedong".

Christopher Johnstone là cố vấn cấp cao và giám đốc về Nhật Bản tại Trung tâm Nghiên cứu Chiến lược và Quốc tế. Tại Hội đồng An ninh Quốc gia Mỹ, ông giữ chức Trưởng ban phụ trách Đông Á từ năm 2021 đến 2022 và Trưởng ban phụ trách các vấn đề Nhật Bản và Châu Đại Dương từ năm 2014 đến 2016.

Đại dịch vi-rút Corona làm tăng sự chú ý đến nhu cầu về đầu tư cơ sở hạ tầng đa phương

Các nhà báo làm việc gần màn hình quảng bá chương trình cơ sở hạ tầng Một vành đai, Một con đường (OBOR) của Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa tại một diễn đàn ở Bắc Kinh vào tháng 4 năm 2019. Vào thời điểm đó, nhiều quốc gia đang rút khỏi các dự án OBOR, các dự án này hiện đang gặp khó khăn dưới tác động kinh tế của đại dịch do vi-rút corona gây ra. The Associated Press

Cộng đồng quốc tế ngày càng lo ngại về gánh nặng nợ mà nhiều quốc gia đang phát triển phải đối mặt khi cuộc khủng hoảng kinh tế do đại dịch Covid-19 gây ra ngày một trầm trọng. Ví dụ, Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) và Ngân hàng Thế giới, gần đây đã gióng lên hồi chuông cảnh báo về sự ổn định tài chính của các quốc gia khi mà năng lực trả các khoản nợ lớn của các nước này ngày một suy yếu do nguồn thu từ hoạt động xuất khẩu giảm thê thảm. Hai tổ chức này đã tổng hợp các lo ngại của mình trong một tuyên bố được đưa ra vào ngày 25 tháng 3 năm 2020 và kêu gọi hành động đối với các khoản nợ của các nước thuộc Hiệp hội Phát triển Quốc tế (International Development Association). 

Các quốc gia vay nợ mất khả năng thanh toán đem đến nguy cơ làm mất sự ổn định của hệ thống tài chính quốc tế. Trong khi đó, một loạt các tổ chức nhân đạo quốc tế cũng gặp tình cảnh khó khăn tương tự khi cuộc khủng hoảng đang diễn ra có khả năng ảnh hưởng đến hàng triệu người vốn đã dễ bị tổn thương. Các cảnh báo về khoảng cách ngày một lớn giữa người giàu và người nghèo được đưa ra với tần suất nhiều hơn, nhấn mạnh việc kéo theo những rủi ro đối với sự ổn định, an ninh và những cấu trúc quản lý không vững chắc.

Mối nguy hiểm đối với phần còn lại của thế giới đến từ những tình trạng đang diễn biến xấu đi này là rõ ràng và có thật. 

Mặc dù những mối lo ngại này đưa ra một cơ sở đủ thuyết phục để tập trung vào vấn đề nợ, nhưng có một khía cạnh khác mà chúng ta phải xem xét mà cũng đưa ra lời lý giải rất thỏa đáng. Trong bối cảnh cạnh tranh chiến lược địa chính trị, giải quyết nợ – đặc biệt thông qua nỗ lực đa phương được dẫn dắt bởi Hoa Kỳ và các quốc gia cùng quan điểm – có thể là một cách thức rất hiệu quả để làm suy yếu đòn bẩy kinh tế và chính trị mà Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa (Cộng hòa nhân dân Trung Hoa) đang nắm giữ đối với các quốc gia đang mắc nợ. Được thực hiện tốt, cách tiếp cận này thậm chí có thể đảo ngược sự bành trướng mà Trung Quốc đang áp đặt lên một số quốc gia và làm tổn hại đến hệ thống dựa trên các luật lệ quốc tế. 

Tất nhiên, mối lo ngại trước mắt liên quan đến việc giảm bớt gánh nặng nợ mà các quốc gia vay nợ đang phải đối mặt. Trong các cuộc thảo luận quốc tế, rất nhiều biện pháp được đưa ra, từ việc đình chỉ và trì hoãn việc trả nợ cho đến cấp hạn mức tín dụng khẩn cấp nhằm cho phép các quốc gia này thực hiện các nghĩa vụ của họ. Ví dụ, cả IMF và Ngân hàng Thế giới đều đã đưa ra lời kêu gọi các chủ nợ song phương và đa phương khẩn trương ủng hộ việc đình chỉ trả nợ. Cả hai tổ chức cũng đã cung cấp các hạn mức tín dụng đặc biệt có thể được sử dụng để hỗ trợ các quốc gia có nguy cơ vỡ nợ cao nhất. Các cuộc thảo luận này nhấn mạnh vào cách tiếp cận thống nhất trên toàn thế giới để giảm bớt gánh nặng nợ. Điều đáng mừng là các phương pháp tiếp cận đa phương như vậy đang thu hút được sự quan tâm của các bên cho vay lớn trên thế giới. 

Tuy nhiên, một bên cho vay chủ chốt vẫn giữ im lặng và lảng tránh chủ nghĩa đa phương: Cộng hòa nhân dân Trung Hoa. Trung Quốc đã chọn ký kết song phương với từng con nợ riêng lẻ, điều rất phù hợp với đường lối ngoại giao về nợ của đất nước này, thay vì rủi ro bị ràng buộc bởi bất cứ hiệp định đa phương nhất quán nào với các chuẩn mực tài chính được quốc tế công nhận. Việc Cộng hòa nhân dân Trung Hoa từ chối cung cấp một cách giải quyết đa phương cho các quốc gia vay nợ đã gửi một thông điệp lạnh lùng. Các con nợ đang ngày càng lo lắng rằng Trung Quốc có lẽ sẽ không giảm nợ ngay, và kể cả nếu có, thì cũng sẽ không đủ và việc giảm nợ có thể bị ràng buộc với các điều kiện khiến tình trạng khó khăn của họ còn trở nên tồi tệ hơn. Các tin tức đáng ngại liên quan đến tác động của cuộc khủng hoảng kinh tế ở Trung Quốc và những nghi ngờ trên diện rộng về mức độ của khả năng phục hồi chỉ càng làm tăng thêm lo ngại rằng chính phủ Cộng hòa nhân dân Trung Hoa sẽ không hào phóng. 

Trong bối cảnh đầy nghi ngại này, một nỗ lực quốc tế tích cực và đoàn kết hơn để giảm nợ khẩn cấp cho các quốc gia mắc nợ sẽ mang lại lợi ích lớn. Đặt cách tiếp cận giải cứu có tính nhân đạo, đa phương và được hợp nhất bên cạnh sự khăng khăng nhất quyết chỉ chấp nhận những cuộc đàm phán song phương sẽ càng làm rõ hơn bản chất trục lợi của Cộng hòa nhân dân Trung Hoa và đẩy quốc gia này vào vị thế cô lập hơn nữa. Một phương pháp tiếp cận đa phương được xây dựng cẩn thận, với các biện pháp bảo vệ nhằm ngăn ngừa thất thoát hoặc nhường lại để trả nợ cho Trung Quốc, sẽ cô lập tất cả hoạt động cho vay của nước này và thúc đẩy sự quy tội trực tiếp cho Bắc Kinh về tình trạng suy sụp tài chính do không thể thanh toán được những khoản nợ đó. Việc tách biệt tài chính và các tài sản khác ra khỏi các khoản nợ Trung Quốc theo cách này giúp các quốc gia mắc nợ tránh được những hậu quả nghiêm trọng của việc vỡ nợ. Việc các nước mắc nợ không đáp ứng được các nghĩa vụ nợ với Trung Quốc sẽ có tác động nhỏ đến vị thế tín dụng của họ, nhờ vào chiếc dây cứu sinh gắn liền với việc liên minh với các bên cho vay quốc tế. Nếu Cộng hòa nhân dân Trung Hoa tìm cách trả đũa thông qua các biện pháp thu hồi nợ mang tính trừng phạt, đất nước này sẽ đón nhận sự chỉ trích về mặt đạo đức của toàn thế giới. Xét cho cùng, đối với Cộng hòa nhân dân Trung Hoa, đây có thể không hẳn là một “cái bẫy nợ” được bày ra một cách xảo quyệt mà thật ra một “cái bẫy tín dụng” vô tình bị mắc vào – cách duy nhất để xóa bỏ khoản nợ đó, làm tiêu tan mọi lợi thế chiến lược.  

Vào tháng 1 năm 2017, người dân Sri Lanka phản đối kế hoạch của chính phủ cho một liên doanh do Trung Quốc kiểm soát thuê một phần cảng Hambantota để đổi lấy các khoản vay lớn. Không trả được nợ đã quá hạn cho các công ty Trung Quốc, Sri Lanka đã bàn giao khu cảng chính cho Trung Quốc theo hợp đồng thuê 99 năm vào tháng 12 năm 2017. The Associated Press

Nhìn xa hơn việc ưu tiên giảm nợ trước mắt, các quốc gia mắc nợ ngắn hạn đến trung hạn cũng sẽ cần sự hỗ trợ đáng kể để ổn định và phục hồi nền kinh tế sau này của họ. Giống như cách mà các quốc gia phát triển đang thực thi là đưa ra các gói kích thích tài khóa chưa từng có trong lịch sử, các quốc gia mắc nợ cũng sẽ cần các biện pháp tương tự để ngăn nền kinh tế của mình bị sụp đổ. Rất có thể, sẽ cần có các khoản cho vay mới để hỗ trợ các chương trình như vậy, cùng với việc cấu trúc lại và tái cấp vốn cho các cam kết hiện có, và thậm chí có thể cần xóa bỏ một số khoản nợ trong quá khứ. Không nghi ngờ gì nữa, Cộng hòa nhân dân Trung Hoa có thể cạnh tranh để cung cấp các khoản cho vay nhằm hỗ trợ quá trình kích thích tài khóa và phục hồi kinh tế này. Như đã đề xuất ở trên, Cộng hòa nhân dân Trung Hoa có thể bị hạn chế nghiêm trọng bởi những thách thức kinh tế và các ưu tiên chính trị của riêng mình. Do vậy, một liên minh đa phương gồm những bên cho vay có lẽ đang nắm giữ một cơ hội chưa từng có. Tận dụng mức lãi suất thấp hiếm có trong lịch sử và các hạn chế mà Trung Quốc đang phải chịu, một nỗ lực tích cực để tài trợ cho các nỗ lực tài khóa của chính phủ có thể thành công trong việc thu hẹp các khoản cho vay của Trung Quốc và tái cân bằng danh mục nợ ở các quốc gia mắc nợ theo hướng có lợi cho các bên cho vay đa phương. Bất kỳ ảnh hưởng bá quyền nào về mặt kinh tế và chính trị mà Cộng hòa nhân dân Trung Hoa có được với tư cách là bên cho vay chính của các quốc gia này sẽ bị giảm sút hoặc thậm chí bị đảo ngược, khiến nước này không giành được thêm các lợi thế chiến lược nữa. 

Cuộc khủng hoảng kinh tế cũng góp phần làm suy yếu đáng kể chiến lược Một vành đai, Một con đường (OBOR-One Belt One Road) của Cộng hòa nhân dân Trung Hoa. Dường như ngày càng có nhiều khả năng OBOR sẽ không thể tiếp tục tồn tại ở hình thức như hiện nay và sẽ được định hình lại một cách đáng kể. Ở một mức độ nhất định, điều này đã thể hiện rõ ở mức tăng trưởng kinh tế chậm lại của Trung Quốc, hạn chế về nhân khẩu học, cuộc chiến thương mại với Hoa Kỳ và nền kinh tế quá dựa vào đòn bẩy. Cuộc khủng hoảng kinh tế đã làm trầm trọng hơn những điểm yếu này và cùng với tỷ lệ thất nghiệp gia tăng và nhiều doanh nghiệp phá sản, rất có thể trọng tâm chính sách sẽ chuyển sang hướng phục hồi kinh tế nội địa và ổn định chính trị. Nhiều khả năng chương trình OBOR sẽ bị cắt giảm đáng kể, cùng với sự giám sát kỹ lưỡng hơn về sức tăng trưởng kinh tế của các dự án trong chương trình này. Không nghi ngờ gì, việc cắt giảm kéo theo đó sẽ được các ngân hàng trung ương làm dịu bớt. Sẽ có mất mát, có lẽ bao gồm cả việc trì hoãn một số dự án OBOR đã bị đình trệ trên khắp thế giới. Các sáng kiến khác gắn liền với OBOR như quỹ đầu tư thuộc sở hữu nhà nước được biết đến với cái tên Quỹ Con đường Tơ lụa, chủ yếu bao phủ khu vực Âu-Á, cũng có thể bị cắt giảm.

Trong trường hợp đó, một câu hỏi lớn cho các quốc gia mắc nợ sẽ là: Chúng ta sẽ làm gì với những dự án mà chúng ta đã vướng vào, với mức giá cắt cổ và rất nhiều cam kết vay nợ? Trong đó có một số dự án – ví dụ như, những dự án thuộc thể loại để tăng cường vị thế có thể được xóa nợ. Các dự án khác có thể có hiệu quả về mặt kinh tế và có khả năng đóng góp cho sự phát triển quốc gia. Một liên minh quốc tế gồm những bên cho vay có thể giữ lại các dự án xứng đáng, đặt chúng lên một nền móng vững chắc hơn để tiếp tục tiến hành và với một gói tái cấp vốn để các dự án này bền vững về mặt tài chính. Như thể sự thất bại của các dự án một vành đai một biên giới (OBOR) không đủ khiến Cộng hòa nhân dân Trung Hoa mất mặt, thì việc cứu trợ này sẽ là bản cáo trạng đanh thép hơn về sự kém cỏi và thất bại của toàn bộ chương trình OBOR. 

Một số người có thể hỏi: Tất cả số tiền này lấy từ đâu? Làm thế nào để thực hiện được một chương trình xóa nợ khổng lồ như vậy? Điều này có phải là cực kỳ rủi ro không? Không nghi ngờ gì, việc này đòi hỏi một lượng tiền nhiều ngoài sức tưởng tượng. Hoa Kỳ và các đối tác cùng quan điểm sẽ phải cố gắng rất nhiều để cấp vốn cho nỗ lực này. Và sẽ có những rủi ro, trong đó lạm phát là rủi ro chính cần cân nhắc, đặc biệt là trong thời gian các hoạt động kinh tế đang đi dần vào quỹ đạo. Đây là tất cả những lý do tại sao điều vô cùng quan trọng là phải chuyển hướng cuộc đối thoại từ các chiến lược tập trung vào việc ổn định ở cấp độ mỗi quốc gia sang một cuộc thảo luận tập trung vào cấp độ quốc tế ở mức rộng lớn hơn, nhấn mạnh sự hợp tác và phối hợp giữa các nền kinh tế lớn để tích lũy đủ số tiền cần có nhằm thực hiện sứ mệnh này và phòng ngừa rủi ro. Việc cần thiết phải làm là đưa ra Kế hoạch Marshall toàn cầu để giải cứu không chỉ các quốc gia mà cả hệ thống dựa trên các quy tắc. Trong bối cảnh một cuộc cạnh tranh chiến lược giữa một hệ thống cộng sản, độc tài và một hệ thống dân chủ, do thị trường điều phối, câu hỏi không nên đặt ra là: Liệu chúng ta có đủ khả năng để làm điều này không? Thay vào đó, câu hỏi nên là: Chúng ta có thể nào không làm điều này không? 

Đây không phải là lời nói suông. Cần nhớ rằng một trong những mục tiêu then chốt của Cộng hòa nhân dân Trung Hoa trong cạnh tranh địa chính trị là làm suy yếu hệ thống tài chính đa phương quốc tế, và tạo ra một đối trọng song song với trung tâm là OBOR và cái gọi là Đồng thuận Bắc Kinh. Một cách tiếp cận đa phương dẫn dắt bởi Hoa Kỳ và các đối tác cùng quan điểm nhằm giải quyết thách thức cấp bách về nợ – đặc biệt nếu được đặt trong các tổ chức then chốt và tuân theo các quy trình của hệ thống luật lệ quốc tế – sẽ là liều thuốc giải mạnh mẽ cho những nỗ lực nhằm gây bất ổn này. Phần lớn nền tảng của sự thịnh vượng sau Thế chiến thứ hai đã được xây dựng trước cả khi sự thù địch chấm dứt nhờ Thỏa thuận Bretton Woods, chúng ta đang đối mặt với một thời điểm có vai trò quan trọng tương tự như thế. Không còn nghi ngờ gì, những gì chúng ta làm bây giờ để giải quyết thách thức nợ có khả năng định hình trật tự kinh tế và tài chính của thế giới hậu đại dịch trong những năm sắp tới. Chúng ta không thể để cơ hội định hình vận mệnh kinh tế và tài chính của chính mình vụt qua.  

Alfred Oehlers

Nguồn : IPDForum, 22/10/2020

Tiến sĩ Alfred Oehlers Trung tâm nghiên cứu an ninh khu vực Châu Á – Thái Bình Dương Daniel K. Inouye

Bài viết này được đăng tải lần đầu vào ngày 17 tháng 4 năm 2020 trên Security Nexus, một ấn phẩm trực tuyến miễn phí, truy cập mở, quốc tế, được bình duyệt đồng cấp cho Trung tâm Nghiên cứu An ninh Châu Á – Thái Bình Dương Daniel K. Inouye. Bài đã được biên tập để phù hợp với hình thức của DIỄN ĐÀN.